Berapa ASN yang Sebenarnya Dibutuhkan Negara?

Oleh: Novita Ilmaris, Mahasiswa S3 Program Doktor Terapan STIA-LAN Jakarta

REPUBLIKA.CO.ID, JAKARTA -- Setiap kali belanja pegawai pemerintah meningkat, reaksi yang muncul hampir dapat diperkirakan. Anggaran negara terlalu banyak untuk membayar aparatur. APBN atau APBD habis untuk gaji. Birokrasi terlalu gemuk.

Kritik semacam itu penting sebagai alarm. Negara memang tidak seharusnya membangun birokrasi yang lebih besar daripada kebutuhannya. Tetapi angka terbaru justru membuat kita perlu mengajukan pertanyaan yang lebih dalam.

Jumlah ASN yang dikelola secara nasional telah mencapai sekitar 6,7 juta orang pada Juni 2026 (BKN, 2026a). Di daerah, perkiraan realisasi belanja pegawai meningkat dari Rp439,6 triliun pada 2024 menjadi Rp455,8 triliun pada 2025 (Kementerian Keuangan, 2026a). Sementara itu, sampai 31 Maret 2026, realisasi belanja pegawai pemerintah pusat mencapai Rp97,1 triliun, meningkat 22,2 persen dibandingkan periode yang sama tahun sebelumnya. Kenaikan tersebut antara lain dipengaruhi pengangkatan ASN baru serta pembayaran THR dan tunjangan (Kementerian Keuangan, 2026b).

Angka-angka tersebut penting. Tetapi besarnya angka belum dengan sendirinya membuktikan bahwa negara memiliki terlalu banyak pegawai. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: berapa ASN yang sebenarnya dibutuhkan negara untuk menjalankan pekerjaannya? Pertanyaan sederhana ini dapat mengubah cara kita memandang belanja pegawai.

Pegawai Bukan Sekadar Beban Anggaran

Bayangkan rumah sakit tanpa dokter dan perawat, sekolah tanpa guru, kantor pelayanan tanpa petugas, lembaga pembuat kebijakan tanpa analis, atau sistem pemerintahan digital tanpa orang yang merancang, mengoperasikan, dan mengamankannya. Gedung dan komputer mungkin tersedia, tetapi pelayanan tidak berjalan dengan sendirinya.

Birokrasi pada akhirnya bekerja melalui manusia. Dalam organisasi pemerintah yang produk utamanya jasa, kebijakan, dan pelayanan administratif, pegawai bukan sekadar biaya yang harus ditekan serendah-rendahnya. Mereka merupakan kapasitas untuk menghasilkan pelayanan publik.

Persoalannya karena itu bukan apakah pegawai harus dibayar. Tentu harus. Pertanyaannya: apakah negara membayar orang yang memang dibutuhkan untuk pekerjaan yang memang harus dilakukan?

Bayangkan dua pemerintah daerah masing-masing menghabiskan Rp1 triliun untuk belanja pegawai. Daerah pertama memang membutuhkan jumlah pegawai tersebut berdasarkan beban pelayanan, karakter wilayah, jumlah penduduk, pekerjaan, dan standar layanan. Kompetensinya sesuai, produktivitasnya terukur, teknologi digunakan, dan pelayanan berjalan baik.

Daerah kedua mengeluarkan angka yang sama. Tetapi sebagian pegawainya tidak mempunyai beban kerja memadai. Pekerjaan tumpang tindih, kompetensi tidak sesuai jabatan, atau proses manual dipertahankan meskipun teknologi telah tersedia.

Apakah keduanya dapat dinilai sama hanya karena nominal belanja pegawainya sama? Tentu tidak.

Ilustrasi tersebut bersifat hipotetis. Ia tidak dimaksudkan untuk menggambarkan dua daerah tertentu, melainkan menunjukkan keterbatasan menilai efisiensi birokrasi hanya dari nominal belanja pegawai.

Rp1 triliun dapat membiayai kapasitas organisasi yang benar-benar dibutuhkan. Tetapi Rp1 triliun juga dapat membiayai kapasitas yang tidak sepenuhnya digunakan.

Karena itu, angka belanja adalah pintu masuk untuk bertanya, bukan akhir dari penilaian.

Kita Sebenarnya Sudah Memiliki Instrumennya

Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2023 tentang Aparatur Sipil Negara menempatkan pengelolaan ASN dalam kerangka manajemen ASN yang profesional dan berbasis sistem merit. Pada tingkat operasional, Peraturan Menteri PANRB Nomor 1 Tahun 2020 memberikan pedoman Analisis Jabatan dan Analisis Beban Kerja. Melalui instrumen tersebut, pemerintah mempunyai cara untuk memetakan pekerjaan dan menghitung kebutuhan pegawai berdasarkan pekerjaan yang harus dilakukan (Kementerian PANRB, 2020a).

Karena itu, perdebatan mengenai belanja pegawai semestinya tidak berhenti pada pertanyaan, “berapa triliun untuk gaji?” Pertanyaan berikutnya jauh lebih penting: apakah Analisis Jabatan menggambarkan pekerjaan yang benar-benar dilakukan? Apakah Analisis Beban Kerja menghasilkan kebutuhan yang realistis? Apakah jumlah, kompetensi, dan distribusi pegawai sesuai dengan kebutuhan tersebut? Dan yang tidak kalah penting: apakah kebutuhan itu dihitung kembali ketika organisasi dan teknologi berubah?

Anjab dan ABK tidak semestinya menjadi dokumen yang disusun sekali untuk memenuhi persyaratan formasi lalu disimpan. Penyusunannya berada pada masing-masing instansi pemerintah. Dalam implementasinya, Kementerian PANRB berkoordinasi dengan BKN dan Kementerian Dalam Negeri, sementara hasil Anjab, ABK, dan peta jabatan menjadi bagian penting dalam penataan kebutuhan ASN (Kementerian PANRB, 2020b).

Dengan demikian, akuntabilitasnya berlapis. Instansi harus memastikan pekerjaan dan kebutuhan pegawainya tetap relevan, sementara pengelolaan kebutuhan ASN secara nasional membutuhkan keterhubungan dengan Kementerian PANRB dan BKN.

Digitalisasi Harus Mengubah Cara Kita Menghitung Kebutuhan ASN

Sebuah proses yang dahulu membutuhkan sepuluh orang mungkin kini membutuhkan lebih sedikit karena sebagian pekerjaan telah diotomatisasi. Tetapi digitalisasi tidak selalu berarti jumlah pegawai harus berkurang.

Transformasi digital juga mengubah proses bisnis dan melahirkan kebutuhan kompetensi baru dalam pengelolaan data, sistem elektronik, integrasi layanan, keamanan informasi, dan berbagai pekerjaan baru yang sebelumnya mungkin tidak dominan. Arah ini sejalan dengan kebijakan Sistem Pemerintahan Berbasis Elektronik dan percepatan transformasi digital nasional melalui Perpres Nomor 95 Tahun 2018, Perpres Nomor 132 Tahun 2022, dan Perpres Nomor 82 Tahun 2023.

Karena itu, pertanyaan yang tepat bukan “berapa orang yang dapat dikurangi setelah digitalisasi?”, tetapi “setelah proses kerja berubah, berapa orang dan kompetensi seperti apa yang sekarang dibutuhkan?”

Mungkin kebutuhan pada satu fungsi turun, sementara fungsi lain harus diperkuat. Di sinilah Analisis Jabatan dan Analisis Beban Kerja seharusnya menjadi instrumen yang hidup.

Dari Menghitung Kebutuhan ke Memetakan Orang

Ada persoalan lain yang tidak selesai hanya dengan mengetahui jumlah pegawai yang dibutuhkan. Kita dapat mengetahui bahwa sebuah organisasi membutuhkan 100 orang. Tetapi pertanyaan berikutnya adalah: apakah 100 orang yang tersedia memiliki kompetensi dan potensi yang sesuai, dan apakah mereka ditempatkan pada pekerjaan yang tepat?

Konteks ini membuat Profiling ASN atau ProASN yang sedang dijalankan BKN menjadi relevan. BKN menargetkan 600.000 ASN mengikuti profiling hingga Desember 2026. Program ini diarahkan untuk membangun basis data profil ASN guna mendukung pengembangan kompetensi, perencanaan karier, pengelolaan talenta, dan penerapan sistem merit. ProASN mengukur kompetensi manajerial dan sosial kultural, potensi, literasi digital, serta preferensi karier (BKN, 2026b).

ProASN tentu tidak menggantikan Anjab dan ABK. Keduanya menjawab pertanyaan yang berbeda. Anjab membantu menjelaskan pekerjaan apa yang ada. ABK membantu menghitung berapa kapasitas manusia yang dibutuhkan untuk mengerjakannya. Profiling membantu memberikan informasi mengenai kompetensi dan potensi orang yang tersedia.

Mandat → proses bisnis → Anjab → ABK → kebutuhan ASN → pemetaan kompetensi dan potensi → penempatan dan pengembangan → kinerja → manfaat publik

Dengan cara pandang tersebut, persoalan ASN tidak lagi berhenti pada “berapa orang yang kita punya”, tetapi bergerak kepada “pekerjaan apa yang harus dilakukan, berapa orang yang dibutuhkan, siapa yang paling sesuai, dan apa yang mereka hasilkan”.

Dari Kebutuhan Daerah sampai Pengendalian Formasi

Pertanyaan tersebut semakin penting bagi pemerintah daerah. Kebutuhan ASN antardaerah tidak dapat dibaca hanya dari angka agregat. Jumlah penduduk, kondisi geografis, beban pelayanan, struktur organisasi, karakter layanan, penggunaan teknologi, hingga distribusi penduduk dapat berbeda.

Karena itu, kritik terhadap tingginya belanja pegawai daerah tetap diperlukan. Tetapi diagnosisnya harus tepat. Jika pegawai memang dibutuhkan, jawabannya bukan sekadar memangkas belanja, melainkan memastikan penempatan, kompetensi, target kerja, dan produktivitasnya. Sebaliknya, jika jumlah pegawai melampaui kebutuhan objektif organisasi, kondisi tersebut perlu dikoreksi.

Pengendalian formasi karena itu tidak semestinya berhenti ketika kebutuhan ASN disetujui. Sebelum rekrutmen, pertanyaannya adalah: pekerjaan apa yang membutuhkan mereka? Setelah pegawai masuk, pertanyaannya berubah: apakah pekerjaan itu tetap ada? Apakah bebannya tetap sama? Apakah teknologi telah mengubah prosesnya? Apakah kompetensinya masih sesuai? Dan apakah produktivitasnya sejalan dengan kebutuhan yang dahulu menjadi dasar pengangkatannya?

Manajemen ASN harus dinamis mengikuti pekerjaan, bukan pekerjaan yang dipaksakan mengikuti jumlah pegawai yang telanjur tersedia.

Jangan Hanya Menghitung Orang. Hitung Produktivitasnya

Jumlah pegawai yang sesuai kebutuhan belum otomatis membuat birokrasi efisien. Seratus pegawai mungkin memang dibutuhkan. Tetapi apakah seratus orang tersebut menghasilkan pelayanan sebagaimana direncanakan?

Mandat → proses bisnis → beban kerja → kebutuhan pegawai → kompetensi → kinerja → manfaat publik

Jika mata rantai ini tersambung, pemerintah dapat menjelaskan mengapa suatu instansi membutuhkan jumlah pegawai tertentu. Jika terputus, belanja pegawai akan selalu sulit dipertanggungjawabkan hanya dengan menunjukkan angka kebutuhan.

Mengubah Pertanyaan dalam Pembahasan Anggaran

Ketika pembahasan APBN atau APBD menemukan belanja pegawai yang besar, jangan buru-buru berhenti pada kalimat “anggaran kita habis untuk pegawai”. Ajukan pertanyaan yang lebih sulit.

Berapa pegawai yang menurut Analisis Beban Kerja sebenarnya dibutuhkan? Berapa yang tersedia? Di mana kelebihan dan kekurangannya? Apakah kompetensi dan distribusinya tepat? Apakah hasil profiling menunjukkan kesesuaian orang dengan kebutuhan organisasi? Pekerjaan mana yang sudah dapat diotomatisasi? Apakah kebutuhan pegawai dihitung kembali setelah digitalisasi?

Dan akhirnya: apa manfaat publik yang dihasilkan dari biaya pegawai tersebut?

Pertanyaan seperti ini justru menempatkan birokrasi pada tuntutan akuntabilitas yang lebih tinggi dibandingkan sekadar mengkritik besarnya belanja pegawai. Birokrasi tidak lagi cukup menunjukkan angka. Ia harus dapat menjelaskan mengapa setiap orang dibutuhkan, mengapa ditempatkan di sana, dan apa yang dihasilkannya.

Masalahnya Bukan Negara Membayar ASN

Negara memang harus membayar orang-orang yang bekerja untuk menjalankan fungsi negara. Yang perlu dicegah adalah negara membayar kapasitas yang tidak dibutuhkan, menempatkan orang pada pekerjaan yang tidak tepat, membiarkan ketidaksesuaian kompetensi, mempertahankan proses yang sudah tidak diperlukan, atau gagal memastikan produktivitas setelah pegawai diangkat.

Karena itu, perdebatan mengenai belanja pegawai perlu dinaikkan satu tingkat.

Jangan hanya bertanya berapa besar negara membayar ASN. Tanyakan apakah negara membayar ASN yang memang dibutuhkan - dengan jumlah yang tepat, kompetensi yang tepat, pada pekerjaan yang tepat, untuk menghasilkan manfaat publik yang memang dibutuhkan masyarakat.

Jika demikian, belanja pegawai bukan sekadar biaya Oleh: Novita Ilmaris, Mahasiswa S3 Program Doktor Terapan STIA-LAN Jakarta. Ia adalah biaya untuk menghadirkan negara. Tetapi jika tidak, di situlah pemborosan yang sebenarnya harus dicari.

Disclaimer: Pandangan yang disampaikan dalam tulisan di atas adalah pendapat pribadi penulisnya yang belum tentu mencerminkan sikap Republika soal isu-isu terkait.